La tutela del Paesaggio e la tutela dell’Ambiente, inserite entrambe nell’art.9 della Costituzione, esprimono veramente valori equiordinati? La realtà di questo secolo, sempre più coinvolto nella questione ambientale e dello sviluppo sostenibile, rappresenta un terreno di confronto tra una visione protezionistica e statica delle bellezze naturali e una, dinamica, ispirata dalla necessità di salvaguardia della complessità degli ecosistemi, per le future generazioni. Come si risolve il conflitto tra valori?
La riforma costituzionale degli articoli 9 e 41 del 2022 ha coperto di tutela costituzionale l’Ambiente e gli ecosistemi in aggiunta alla tutela già prevista del paesaggio ma, con quali conseguenze pratiche?
Premetto di essere ben consapevole che la questione andrebbe affrontata in un confronto in altre sedi con maggiori approfondimenti, non consentiti dalla natura e dagli spazi di questo sito. Se qualcuno vorrà organizzarlo, io certamente non mi sottrarrò. Cionondimeno, alcune sintetiche riflessioni vanno pur fatte in considerazione del continuo contenzioso tra popolazioni e Sovraintendenze contro le aziende delle rinnovabili, ogni qual volta si chiede l’istallazione di impianti fotovoltaici e/o eolici in determinati territori.
Partiamo da quanto scritto dal compianto mio maestro Stefano Rodotà già nel 2006 (La vita e le regole. Tra diritto e non diritto, Feltrinelli): “Il mondo intorno a noi cambia profondamente, anche sotto la spinta di una innovazione scientifica e tecnologica incessante. E cambia la nostra stessa vita. Come si governa questo cambiamento, chi può farlo, con quali poteri e quali limiti? Ogni giorno vengono ridefiniti i caratteri delle nostre società. E s’invoca sempre più spesso l’intervento del diritto. Ma il diritto è davvero sempre la cura sociale adeguata? E come deve essere concepita la regola giuridica? Come lo strumento che libera ciascuno e tutti dalle imposizioni di poteri pubblici e privati o come una scorciatoia autoritaria per imporre valori non condivisi?” Non provo neppure a risolvere il quesito finale, mi limiterò a fotografare l’esistente, con qualche appunto personale.
Per anni la tutela del paesaggio, incardinata nell’art.9 della Costituzione sin dalla sua prima promulgazione, è stata l’unica barriera, in nome della tutela delle bellezze naturali, alle continue deturpazioni commesse in danno della natura. Di fatto, c’era già la tutela dell’Ambiente e degli ecosistemi, almeno secondo le ripetute interpretazioni dell’art.9 rilasciate dalla Corte costituzionale.
Ma è indubbio che l’idea originale di tutelare il paesaggio nasca come estensione dalla visione ottocentesca della tutela della proprietà liberale anche attraverso una sorta di mediazione “fra il diritto di trasformare (legato alla proprietà come diritto soggettivo assoluto ed incondizionato) e la natura che viene assoggettata violentemente al disordine (vitale) dell’industrialesimo” (Montedoro).
La difesa del paesaggio nel confronto con le sempre maggiori richieste di urbanizzazione venne poi rafforzata con l’introduzione di un vero e proprio codice del Paesaggio (Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42) che scrisse la seguente definizione: “Per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”. Ma la visione strettamente protezionistica venne in qualche modo attenuata dal sesto comma dell’art.131 che reca: “Lo Stato, le regioni, gli altri enti pubblici territoriali nonché tutti i soggetti che, nell’esercizio di pubbliche funzioni, intervengono sul territorio nazionale, informano la loro attività ai principi di uso consapevole del territorio e di salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche e di realizzazione di nuovi valori paesaggistici integrati e coerenti, rispondenti a criteri di qualità e sostenibilità”. Da notare le definizioni: “uso consapevole”, “realizzazione di nuovi valori paesaggistici”, “criteri di qualità e sostenibilità”.
Ciononostante, la giurisprudenza degli anni scorsi ha mantenuto sempre una visione rigidamente ancorata al principio costituzionale arrivando ad affermare che la tutela del paesaggio non può essere subordinata ad altri interessi (Consiglio di Stato sentenza n.3652/2015).
Scusandomi per dover omettere altri importanti passaggi nell’evoluzione della giurisprudenza, passo subito a considerare la legge costituzionale n.1 del 2022, che introduce un nuovo comma all’articolo 9 della Costituzione, al fine di riconoscere – nell’ambito dei principi fondamentali enunciati nella Costituzione – il principio di tutela dell’ambiente, della biodiversità e degli ecosistemi, anche nell’interesse delle future generazioni. Nel contempo si modifica l’articolo 41 della Costituzione in materia di esercizio dell’iniziativa economica, stabilendo che l’iniziativa economica privata non possa svolgersi in danno alla salute e all’ambiente, e riservando alla legge la possibilità di indirizzare e coordinare l’attività economica, pubblica e privata, a fini non solo sociali, ma anche ambientali.
Secondo la maggioranza degli interpreti, l’Ambiente – citato nell’art. 9 Cost. – e la sua tutela divengono principi fondamentali equiordinati al paesaggio. Ma se la tutela del paesaggio costituiva, di fatto, anche una tutela dell’ambiente, dove sta la novità?
A mio modesto avviso, la novità sta nell’abbandono della visione novecentesca di tutela statica del paesaggio improntata alla tutela della bellezza, per sostituirla con una visione più dinamica di questo secolo sempre più coinvolto nella questione ambientale e dello sviluppo sostenibile.
L’ambiente è nozione composita, plurisensa, polivalente, eterogenea, tale da comprendere differenti problematiche in relazione alle diverse matrici ambientali ed alle politiche del momento; è nozione quindi che impone una politica di tutela frutto di complesse valutazioni date dal combinarsi di apporti tecnico scientifici ed apporti politici. È, quindi, una nozione giuridica aperta al contributo delle scienze ecologiche che evolvono con le tecniche di governo delle emergenze ambientali delineando sempre nuovi orizzonti e ridefinendo i modi di produrre consapevolmente (in quest’ottica quanto mai opportuna è stata anche la modifica dell’art.41).
E oggi nessuno può negare (tranne pochi stolti) che c’è un insieme di minacce che gravano sull’umanità e mettono in pericolo la sua sopravvivenza. Il cambiamento climatico, l’innalzamento del livello dei mari, la distruzione della biodiversità, gli inquinamenti industriali, i processi di riduzione dei bacini idrici, la desertificazione, la deforestazione sono elementi di questo processo che, alla sua fine, potrebbe travolgere la stessa vita della nostra specie sul pianeta.
Scrive Montedoro “Ai giuristi tocca ora la progettazione di principi, regole e procedure che consentano di adottare decisioni in grado di farci mutare la rotta. Fra queste decisioni vi sono le riscritture delle Costituzioni novecentesche, mediante procedure di revisione costituzionale. È quello che viene menzionato come green constitutionalism”.
E il primo terreno di confronto, affidato ai giudici, è proprio la transizione ecologica che impone lo sviluppo delle energie rinnovabili mediante progetti di impianti che consentano l’abbandono dell’uso dei fossili e che sicuramente incidono su zone di interesse culturale e paesaggistico. Occorre una presa d’atto che, in mancanza di opportuni interventi, il paesaggio che tutti vorremmo tutelare non sarà più fruibile dalle future generazioni ovvero (peggio) non ci saranno più le future generazioni che potrebbero fruirne.
L’equiordinazione costituzionale di ambiente e paesaggio nel bilanciamento fra valori, deve quindi registrare un indubbio favor per le attività industriali green, eliminando ogni prospettiva di sovraordinazione sul piano valoriale delle tutele paesaggistiche su quelle ambientali.
E in questo sta la novità della revisione costituzionale del 2022 e lo scopo dei nuovi artt.9-41 Cost. è ben chiaro e del tutto condivisibile: avere acqua aria suolo più puliti e più salubri, contrastare il cambiamento climatico con strumenti tecnologici adeguati, introdurre cicli virtuosi nel sistema economico.
Il bilanciamento degli interessi, la valutazione caso per caso per la soluzione dei conflitti, spetta al giudice amministrativo e i primi segnali che confermano l’orientamento al green che dicevo, si iniziano a vedere.
In una sentenza del Tar Campania dello scorso 26 giugno (ricorso della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio contro realizzazione di un impianto fotovoltaico) si legge, richiamando Cons. Stato, sez. VI, n. 8167/2022: ”L’interesse pubblico alla tutela del patrimonio culturale non ha, nel caso concreto, il peso e l’urgenza per sacrificare interamente l’interesse ambientale indifferibile della transizione ecologica, la quale comporta la trasformazione del sistema produttivo in un modello più sostenibile che renda meno dannosi per l’ambiente la produzione di energia, la produzione industriale e, in generale, lo stile di vita delle persone”.
La via è tracciata. Speriamo non sia l’unica percorribile.
Giuseppe d’Ippolito
